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地方政府融資平臺專項研究報告

2018-11-15

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1.地方政府融資平臺概述

1.1地方政府投融資平臺的概念界定

根據國務院2010年6月10日印發的《國務院關于加強地方政府投融資平臺管理有關問題的通知》(國發(2010)號文),融資地方政府投融資平臺是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體。2010年7月30日,財政部、發改委、人民銀行、銀監會四部分聯合下發的《關于貫徹國務院關于加強地方政府投融資平臺管理有關問題的通知相關事項的通知》(財預(2010)412號)進一步明確融資地方政府投融資平臺具體包括各類綜合性投資公司,如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等,以及行業性投資公司,如交通投資公司等。2011年,銀監會在廊坊召開的地方政府融資平臺貸款監管工作會議上研究確立《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》,對地方政府融資平臺的定義是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。

當前,我國正進入城市化發展的新階段,城市建設規模日益擴大、項目投融資和工程建設任務繁重。目前各地的城投公司都承擔著地方政府投融資平臺的重要職能,具有政府部門和國有企業雙重角色。但此類公司大都不具備真正意義上的市場經營主體地位,缺少自營收入和盈利來源,導致債務高企債務高企,背負著項目融資、工程建設和欠債還貸的三重壓力。受國發〔2014〕43號等有關政策的影響,城投公司按原有路徑發展已非常困難,項目融資和企業運營發展受到很大影響。

1.2名單制管理系統制度

“名單制”管理系統推出歷史,其實一直要追溯到2010年的國發19號文。

1、國發[2010]19號和財預[2010]412號

為了限制城投融資平臺的融資,國務院要求銀監會按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針,做好地方政府融資平臺貸款風險監管工作。規定銀監會自2010年3季度開始編制地方投融資平臺名單,更新頻率為3個月。

2、銀監發[2011]34號

在嚴格加強新增平臺貸款管理的要求中,明確按照企業法人,事業法人和機關法人三類融資平臺的情況建立“名單制”信息管理系統,并將平臺貸款審批權限統一上收至總行。

3、銀監發[2012]12號

在名單制管理的基礎上,對融資平臺按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類。并且名單制管理系統也預留了退出機制。

根據銀監會的原則,退出類平臺成熟一家退出一家。融資平臺退出需滿足五個條件,其中最主要的兩條,是資產負債率要在70%以下,并且自身現金流100%覆蓋貸款本息達到全覆蓋的指標要求。

目前,銀監會每個季度會推出一版最新的銀監會融資平臺名單,并根據不同風險定性將融資平臺劃分為:

?全覆蓋(100%)

?基本覆蓋(70%-100%)

?半覆蓋(30%-70%)

?無覆蓋(30%以下)

劃分標準主要考察自身現金流能否覆蓋全部債務本息情況。

1.3平臺公司的分類

(一)綜合類

綜合類投資公司是最常見的城投融資平臺模式。名稱通常為“XX建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司等”。

一般而言,綜合類投資公司業務模式多樣,主要以城市基礎設施建設,城市公共交通,供電供水供氣,接受土地儲備中心授權,進行土地儲備的前期開發等傳統模式。

在2015年后,城投融資平臺積極轉型過程當中,不乏有融資平臺進行有穩定經營現金流的項目拓展,諸如旅游開發,參股金融板塊,養老產業,城市新型產業的布局等等。

案例:蘭州城投(地域資源型壟斷)

蘭州市城市發展投資有限公司是由蘭州市人民政府國有資產監督管理委員會出資成立的國有獨資企業,2015年12月,蘭州城投100%國有股權劃轉至蘭州投控。蘭州城投屬于支持類平臺公司,滿足退出平臺的五項條件,但是由于平臺目前承擔著蘭州50%以上的保障性住房和其他公益性項目建設,根據《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》中規定各銀行不得向退出類平臺發放保障性住房和其他公益性項目貸款,蘭州城投未申請退出平臺。

截止2017年3月,蘭州城投納入合并范圍的子公司共有18家,業務主要涵蓋城市基礎設施建設、工程建設、房地產開發、天然氣銷售、熱力供應、城市客運、醫學產業以及機動車檢測等領域。

蘭州城投股權結構圖如下:


圖:蘭州城投主營業務收入

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可以看到,資源壟斷性產業支撐蘭州城投主營業務收入穩定增長。其中燃氣、城市公交、供熱及供水業務在蘭州市具有壟斷地位, 2016 年以來,燃氣、城市公交、供熱業務和供水業務成為發行人最重要的業務板塊,占比分別為 40.80%、20.03%、9.11%和 18.98%。

圖:蘭州城投主營業務利潤

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從主營業務利潤貢獻看,蘭州城投燃氣業務2014年至2016年毛利潤占主營業務毛利潤比重分別為-5.04%、562.47%和211.13%,為公司最主要的利潤來源,2016年供水板塊貢獻營業利潤達到8502.92萬元,占到蘭州城投主營業務毛利潤的153.62%,成長為主營業務毛利潤第二大業務板塊。

從公司的主營業務收入和主營業務利潤中,可以發現蘭州城投最重要的業務板塊來自于資源型壟斷行業,主要是燃氣、城市公交,供熱和供水業務。房地產業務方面主要是保障房建設,2016年公司房地產業務收入占比7.6%,較上年減少了19620.70萬元,主要是2015年隨著公司較多房地產項目相繼完工。

風險事項關注對財政補貼的依賴、債務規模和盈利能力。

前文中提到,蘭州建投的主要業務板塊極偏重于資源壟斷性業務板塊和保障房建設板塊。但是燃氣、公交、供熱、保障房建設等主要業務板塊公益性較強,盈利能力較弱。燃氣,供水供熱等行業極具依賴資源價格的調價政策和經濟周期,城市公共交通和保障房建設需要不斷的財政支持。2014年到2016年,公司凈資產收益分別為-1.47%、0.85%、1.68%,總資產報酬率分別為0.30%、0.88%、0.69%,短期盈利能力較弱的局面將持續。另一方面,因城市建設發展的需要,蘭州城投舉債規模逐年上升。2014年到2016年,公司負債總額分別為37億元、49億元、70億元,有息債務余額分別為27億元、34億元和44億元,資產負債率分別為59.13%、 65.08%和71.28%,資產負債率有上升趨勢。從短期的償債風險來看,2014年到2016年,發行人流動負債為14億元、18億元、 29億元,占總資產的比重分別為23.48%、24.25%和29.78%,流動比率分別為1.37、 1.58和1.49,速動比率分別為1.00、 1.2和1.15,使得公司面臨一定的償債風險。

蘭州城投目前仍為蘭州市國資委下的城投融資平臺公司,承擔著城市基礎設施建設的投融資、建設和授權經營。2014年到2016年,蘭州城投獲得的財政補貼收入分別為2.7億元、 8.4億元和7.5億元,占到凈利潤的-73.22%、382%和92.54%。其中2014年因為財政補貼補足直接導致凈利潤為負,政府補貼收入的波動將對發行人的盈利水平和償債能力產生一定影響。

(二)行業類

行業性投資公司主要依托特定行業為政府項目進行融資、建設。但不同行業呈現不同特點,部分行業公益性職能較強,完全依靠融資平臺獨立運作不太現實。

未來更多可能以BOT,PPP等方式與政府合作維持公司運作,部分行業業務盈利模式清晰,在經營狀況和融資上呈現出不同的特點。

交投類

交通類融資平臺名稱多為XX交通投資公司。交通類融資平臺公司在業務范圍上以交通基礎設施建設和運輸服務為主,其中交通基礎設施包括公路、橋梁、隧道、地鐵等。

公路按照技術等級還可以劃分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路、四級公路以及等級外公路,目前高速公路是主要的收費公路,部分一級公路和二級公路也是收費公路。

公司形式上,大部分平臺公司會以業務類型和公路建設項目為基礎投資設立或參股子公司。營收方面,通常與政府合作,采取BOT、TOT等模式,盈利狀況較差,受地方政府財政狀況影響大,其中部分交投類城投類公司通過子公司股權和公路收費權質押向銀行融資。

案例分析:湖州市交通投資集團有限公司

出資人為湖州市人民政府國有資產監督管理委員會,湖州市交通局負責公司的日常工作管理。根據該公司披露的2016年年度報告,其下屬的全資、控股、或參股的子公司情況如下表,大部分為公路建設公司,業務范圍以公路投資、建設、營運以及附屬設施開發經營為主,也有部分子公司從事公交客運業務。公司2016年度合并利潤表顯示營業利潤約為-4億元,利潤總額約1.3億元。

債券發行方面,2017年有五家交通類融資平臺公司成功發行債券,券種包括了交易商協會非金融企業債務融資工具、公司債和企業債,評級都在AA及以上,具體情況如下表所示:

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除債券融資外,交投類融資平臺公司的長期借款主要有質押借款、抵押借款、保證借款和信用借款。

以湖州市交通投資集團有限公司為例,根據2016年年度報告,其質押借款主要有兩類,一類是湖州交投以子公司股權做質押借款,另一類是子公司以項目如高速公路收費權為質押物借款;保證借款的保證單位為湖州市城市建設投資集團公司和浙江省德清縣交通投資集團有限公司,均為融資平臺公司。

浙江省德清縣交通投資集團有限公司出資人為湖州市德清縣交通運輸局,最新評級為AA-級,而在此前,湖州交投曾對德清交運投資建設有限公司的子公司德清縣杭繞高速有限公司增資,并取得杭繞高速實際控制權,德清交運出資人也是德清縣交通運輸局,其法定代表人與德清縣交通投資集團有限公司為同一人。

水處理類

供水、排水、污水處理類城投融資平臺名稱多為XX供水公司/供水站/供水中心、XX排水公司、XX污水處理廠/污水處理有限公司。

這類企業主要負責區域內的供水、排水、污水處理及相關工程建設項目,通常為市級或縣級政府融資平臺。部分企業以政府控股的國有企業子公司形式存在,母公司通常會有制水、售水、污水處理、排水的產業鏈業務,部分母公司還涵蓋了城市基礎設施建設、房地產開發等業務。例如嘉興市乍浦建設投資有限公司(融資平臺公司)是兩家融資平臺公司的第一大控股:嘉興市港區污水處理有限責任公司和嘉興市港區供水有限責任公司。但也有融資平臺公司是以單獨的供水公司、排水公司、污水處理公司形式存在。

以漳州閩南污水處理有限公司(多元化經營)為例,由上市公司福建漳州發展股份有限公司直接持有90%股權,漳州市國資委是福建漳州發展股份有限公司的實際控制人。福建漳州發展股份有限公司主要有水務、汽貿和房地產板塊,2016年水務業務營業收入占比4.71%,涵蓋了制水、售水、污水處理和水務工程各個產業環節。

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融資方面,由于這類企業利潤率低,甚至利潤為負,很難通過發債進行融資。大部分污水處理企業以銀行貸款等方式融資,由母公司或其它關聯公司提供擔保。

例如,2015年11月,漳州閩南污水處理有限公司與交通銀行漳州分行簽訂了授信額度為人民幣3000萬元整的借款合同,期限自2015年11月26日至2018年8月15日,用于支付特許經營權轉讓費用,由福建漳州發展股份有限公司提供連帶責任保證擔保。

名單內該類企業唯一發債:北京城市排水集團有限責任公司

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園林綠化類

園林綠化類城投平臺多用XX園林綠化、園林開發、園林工程公司命名,常見以BT模式與地方政府合作。園林綠化類融資平臺大部分以城市園林綠化、城市綠化及相關工程建設項目為主要業務,控制人為國資委或園林綠化理部門。通常為市級或縣級政府融資平臺,很少通過債券融資。也有部分園林綠化公司還承擔了城市基礎設施建設、棚戶區改造、保障房、公租房建設項目融資任務。

以重慶園林綠化建設投資(集團)有限公司為例,該公司由重慶市政府于2007年批準成立。其官方介紹稱,集團下轄三個全資子公司,“是集投融資以及綠化施工、監理、養護管理等功能為一體的綜合性園林企業。2016年代表市政府出資10億元,與國開金融聯合組建成立了重慶基礎設施建設PPP投資基金公司,基金規模100億元。近年來,集團為重慶社會經濟發展、改善民生,富民興渝,為拆危建綠、棚戶區改造、公租房等建設項目累計融資超過500億元,參與了市園博園等重要綠化工程項目建設?!?/span>

公開資料提及的案例:在2013—2017年全國棚戶區改造中,根據市政府安排,該公司承擔了市棚戶區改造融資任務,為重慶市“五區一縣”的棚改進行貸款融資,簽訂貸款合同270億元。

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房地產開發類

房地產開發類融資平臺名稱多為XX房地產開房有限公司、XX置業有限公司,XX公共住宅建設投資有限公司,部分地方政府控股的房地產開發公司實施多元化經營,在房地產開發主營業務外,承擔城市市政基礎設施建設、保障房建設等任務。

案例分析:廈門經濟特區房地產開發集團有限公司

該公司實際控制人為廈門市國資委。該公司主要業務包括房地產開發、代建管理、建筑施工、物業管理和園林綠化以及商業服務。

其中代建管理項目涵蓋了公共建筑、道路、景觀、排洪等市政基礎設施建設,公司為項目組織與管理方,收取代建管理費。

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房地產開發類融資平臺公司多數從事棚戶區、危舊房、城中村改造和保障房開發項目的建設。

公司形式上,大部分企業經營范圍還包括土地一級開發、城市綜合服務設施建設與運營管理、物業管理、房屋租賃等。此外,也有棚戶區改造和保障房開發由綜合性融資平臺通過設立子公司、項目公司的方式負責投融資和日常運營管理。以市級政府融資平臺公司為主,有少部分縣級平臺。

營收方面,棚改和保障房建設項目部分采取委托代建方式,利潤低較低且回款慢,企業通過其它項目如市政工程建設的補貼款維持運營。

目前,棚戶區改造的資金來源結構如下:

1.中央專項補貼及地方政府的配套資金占10%左右,用于解決項目資本金;

2.政策性銀行貸款占80%左右,其資金期限長達25年,且有3年的寬限期;

3.商業銀行貸款,資金期限較短;

4.極少量的社會資本。

政策性銀行資金從第4年開始償還本金,目前當地做法是,通過盤整后的土地出讓收入及省政府代發債券進行置換,不過要求債務總量不能增加。因此,短期內地方政府償還壓力不大預計2018年以后還款增多,且月度之間會得到平滑。最終償債的資金來源,則依賴于地方政府的土地出讓收入和未來財政收入的增長。

土儲中心:1/3被列入名單

根據國土資源部更新后的《土地儲備機構名錄(2016年版)》,共有2459家機構進入名錄,2459家機構中有800余家被列入銀監會2017年二季度融資平臺名單。800余家名單內土地儲備中心均為“仍在名單內”平臺,風險定性大部分為全覆蓋。

財政部、國土資源部、央行、銀監會2016年聯合發布的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財預[2016]4號)對土地儲備機構進行了清理規范,明確每個縣級以上(含)法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構,統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理。土地儲備機構統一劃分為公益一類事業單位。

土儲中心業務主要是土地儲備供應的三個環節:土地征購(包括土地征收、收購以及收回涉及的拆遷安置補償等)、前期開發(主要是“八通一平”等土地一級開發)和供應土地(“招拍掛”)。2016年4號文提出,鼓勵地方國土資源部門探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務;土儲機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發。87號文將土地儲備前期開發納入負面清單,在與城投公司的關系處理上,4號文要求一方面要將土地儲備機構中從事政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務部分剝離出去或轉為企業;而且各類城投公司等機構一律不得再從事新增土地儲備工作。

此前,土地儲備機構與城投公司間的合作模式包括:1、政府沒有足夠的資金進行土地征購,因此將土地儲備職能納入城投公司中,城投公司完成土地征購和前期開發后直接拿地進行基礎設施建設,用儲備土地轉讓收入平衡市政設施建設的收益缺口;2、城投公司受政府委托合作進行土地一級開發:具體又包括政府承擔土地征收、拆遷補償等費用或者城投公司承擔土地征購、拆遷補償等費用,城投公司進行一級開發,最后土地轉讓收入協議分成。

融資方面,4號文之前土地儲備機構通過儲備土地質押方式向銀行融資;4號文明確禁止了土儲機構向銀行業金融機構融資行為。此后,財政部出臺了《土地儲備專項債券管理辦法》,明確提出,地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務,不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務,不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

(三)其他類

寧鄉模式:縣域內多家平臺

8月23日,寧鄉縣人民政府宣布出具的所有擔保承諾函均作廢,翌日又馬上撤銷,戲碼一波三折。

值得注意的是,近年來,寧鄉縣城投融資平臺在債券市場上頻頻發債,以寧鄉縣城市建設投資集團有限公司為例,寧鄉建投基本上每年都沒閑著,每年都在發債。

其中,15寧鄉城建債和16寧鄉養老專項債為發改委審批的企業債,16寧城投和17寧城01為私募債,巧合的是17寧城01的上市時間就發生在寧鄉廢函風波的后兩天。寧鄉作為一級縣級政府,僅一家城投公司每年都發行債券。

據wind,寧鄉縣國有資產經營有限公司,寧鄉經濟技術開發區建設投資有限公司在近幾年也在密集發債。

在銀監會名單內,寧鄉縣共有10家融資平臺,包括7家平臺公司和3家事業單位。在業務范圍上,這些平臺公司存在著重疊和競爭,并且逐步趨同。

例如,寧鄉縣城市建設投資開發有限公司在2016年之前承擔了一定程度的土地儲備職能,在土地出讓后扣除相關稅費將土地出讓金全部返還給公司,2014、2015年這部分營業收入從53%降到了7.93%,2016年降為0。

公司主要業務收入變為基礎設施代建,包括道路設施建設、公園建設項目、水流域綜合治理工程等;而寧鄉縣國有資產經營有限公司的主營業務也是配套設施建設收入,包括道路建設、公園建設項目、棚戶區改造項目等。

在融資方面,融資平臺之間通過互相擔保融資。例如,截止2016年底,國有資產經營有限公司為非稅收入管理局提供了2000萬元額度的擔保;2016年末,寧鄉縣城市建設投資開發有限公司為寧鄉縣土地儲備中心共提供了2.3億元的擔保。

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以寧鄉縣國有資產經營有限公司為例,由縣財政局出資設立,經營范圍包括城鎮基礎設施建設、開發;房地產開發、經營;土地一級整理及儲備、開發;肆級房屋拆遷;縣直行政事業單位的土地、房屋產權等。

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截止2015年底,公司控股一級子公司共6家,其中寧鄉龍溪棚改投資有限公司經營范圍包括老城棚戶區改造項目建設投資、安居工程建設投資,土地一級整理及儲備、開發,城鎮基礎設施建設、開發等。龍溪棚改成立于2014年4月,2015年無營業總收入,凈利潤為—22.72萬元。

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從上表可以看出,該公司六大業務板塊中,主要業務收入為城市配套設施建設收入,棚戶區改造和保障房開發所占比例較小。

融資方面,寧鄉縣國有資產經營有限公司在2016年發行兩期棚戶區改造項目收益債券,額度共15億元,期限均為7年,發行時主體評級AA級,內含提前償還條款,發行利率分別為3.88%和4.89%。

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2.地方政府融資平臺的發展歷程

鑒于地方政府融資平臺在我國地方政府融資體系中重要作用,下面簡單介紹融資平臺的發展歷程。地方政府投融資平臺是中國現行經濟和政治體制下的特殊產物,對我國經濟的高速發展起到重要的支撐作用。20世紀90年代是我國城鎮化進程的關鍵時期,由于實行分稅制改革,地方政府財政收入少,建設任務重,融資需求巨大。在地方政府受原《預算法》約束不得發行地方政府債券的背景下,加之《擔保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔保和直接向銀行貸款的能力,地方政府在資金供給嚴重不滿足需求的情況下,不得不開始通過融資平臺實現融資。地方政府投融資平臺在地方政府事權財權不匹配和土地財政不可持續的背景下,對過去很長一段時間中國城市建設的高速發展發揮了資金供給方面的基礎性功能,其重要的經濟和社會貢獻均不容忽視。

(一)初步發展階段

城投公司產生的大背景是20世紀80年代末至90年代初,當時我國政府開始著手對城市進行經營。當時,國務院對原來的政府融資體制進行了改革,將基礎設施建設投資的主體由地方政府變為公司,在這種情況下城投公司變應允而生。同時,城投公司也隨著政府經營城市理論和實踐的不斷深化,完善而發展壯大。

城投公司剛開始設立時,主要時通過銀行的信貸體系來實現對外融資,少部分嘗試發融資的方式。在這一時期的城投公司主要由地方財政部門、建委共同組建,公司的資本金和項目資本金通過財政撥款方式籌集,其余資金以財政擔保由公司向銀行貸款。1995年,國家《擔保法》出臺后,使得財政不能繼續實行該類擔保,這種模式難以為繼,而這類公司沒有自己的資產,債務上升,舉步維艱。

(二)繁榮發展階段

各地方政府開始大量組建自己的融資平臺公司,但融資平臺的融資渠道并未有效擴展,仍主要通過銀行信貸系統實現對外融資,融資平臺尤其用來承接政策性的貸款,發行債券的融資方式發展卻相對比較緩慢。其中,一些城市的融資平臺開始進行轉型試圖尋找一種好的經營模式。2009年,在中央政府應對全球經濟危機的4萬億投資刺激政策出臺后,各商業銀行也紛紛高調宣布,積極支持國家重點項目和基礎設施建設,融資平臺融資迅速增加,銀行貸款和城投債的規模均大幅增長。

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2009年3月,央行和銀監會聯合提出:“支持有條件的地方政府組建融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?!蓖苿映峭豆镜陌l展進入快速擴張的新階段。但此時的城投公司多數并不具備自主盈利能力,而是通過政府補貼的方式實現盈利。2011年發改委(國發2881號文)明確規定,城投公司的主營收入中需有至少70%源自自身經營,政府補貼部分不得超過30%。這一規定對于限制地方政府財政支出,避免中央財政赤字具有重要意義。從全國范圍來看,2013年-2015年三年中,地方城投公司共發行城投債(企業債)25171.4億元,為地方基礎設施籌得大量建設資金,為經濟發展提供了重要的推動力。

(三)轉型發展階段

根據審計署對于地方政府債務的審計結果,截止到2013年上半年,全國各級政府負有償還責任的債務余額總計約為20.7萬億元,負有擔保責任的債務余額總計約為2.9萬億元,可能承擔一定救助責任的債務余額總計約為6.7萬億元。

2014年9月21日,國務院《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發【2014】43號)(以下簡稱“43號文”)中明確規定:剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務,要嚴格限定在依法擔保的范圍內,并根據擔保合同,依法承擔相關責任。43號文旨在防范風險和強化約束,牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線,同時硬化預算約束,剝離平臺的政府信用,抑制成本不敏感的融資,引導信貸流向,從而降低社會融資成本。43號文的推出,使城投公司進入了轉型發展的新階段。這一階段,在地方政府形成債務及融資平臺發展的過程中產生諸多問題,致使政策頻繁調整,融資平臺的經營運作模式也受到了相應的限制。雖然城投公司通過銀行信貸體系進行融資受到了嚴格監管,但與此同時,城投債、信托等其他融資方式的發展,拓展了城投公司融資渠道,融資平臺對外融資規模整體增長的趨勢并未發生改變。

3.地方政府融資平臺的轉型升級

3.1地方政府融資平臺轉型升級的背景

(一)中央層面

黨的十九大報告指出“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點,實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反映靈活,改革國有資本授權經營體制,加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組,促進國有資產保值增值,推動國有資本做強做優做大,有效防止國有資產流失。深化國有企業改革,發展混合所有制經濟,培育具有全球競爭力的世界一流企業”。李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第一次會議中指出“推進國資國企改革。制定出資人監管權責清單。深化國有資本投資、運營公司等改革試點,賦予更多自主權。繼續推進國有企業優化重組和央企股份制改革,加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制,持續瘦身健體,提升主業核心競爭力,推動國有資本做強做優做大。穩妥推進混合所有制改革。落實向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度。國有企業要通過改革創新,走在高質量發展前列”。

(二)部委文件

2013年4月9日,銀監會發布的《關于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》(銀監發〔2013〕10號)中規定:各銀行業金融機構要遵循“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的總體原則,以控制總量、優化結構、隔離風險、明晰職責為重點,繼續推進地方政府融資平臺(簡稱“融資平臺”)貸款風險管控;2014年9月21日,《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)中指出“加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務,要嚴格限定在依法擔保的范圍內,并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控,做好相關監管工作”;2017年4月26日,《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)中指出“加快政府職能轉變,處理好政府和市場的關系,進一步規范融資平臺公司融資行為管理,推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資”;2017年12月23日,財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出:“支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目”;2018年3月9日,國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中指出:分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型,剝離政府融資職能,支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目;2018年3月28日,財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號)中指出“除購買地方政府債券外,不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資,不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款?!?/span>

3.2地方政府融資平臺轉型升級的現狀

近年來,各地政府投融資平臺發展迅速,主要呈現出以下特點:一是數量迅速增加。根據審計署2013年底的《全國政府性債務審計結果》,融資平臺公司從90年代興起已迅速發展至7170家。二是資產、負債規模不斷膨脹。2014-2016年,地方融資平臺公司資產與負債均以10%以上的比例增長,超過同期GDP以及財政收入的增速。目前天津、北京、上海等地城投公司資產規模早已突破千億級別。三是區域分布不平衡。由于數據可得性,本文僅選取6130個地方融資平臺作為樣本進行統計,據中誠信國際測算,擁有最多地方融資平臺數的省份是江蘇省,東部省份擁有平臺數量比其他區域多。四是信用評級多集中于AA級。根據中誠信國際測算,融資平臺信用評級為AA級以上占比最大,接近70%,其中AA級占總數的40%。五是資金流向范圍較窄。主要為公益性項目、基礎設施建設以及償還到期債務。六是融資方式多樣化。從單純的銀行貸款間接融資,逐漸發展到涵蓋發債、信托、資產證券化、直接上市等多種融資方式為一體。七是資產結構不合理。公益性資產過多,經營性資產較少,缺乏能帶來穩定現金流的有效資產。

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目前,一般區縣城投公司主要負責城區土地開發、基礎設施建設和保障房建設,同時還經營小規模的物業資產出租、安保業務等業務,其營業收入和毛利均主要來源于土地開發業務。近年來,土地開發業務規模逐年增大,但受基建項目成本結轉的影響,毛利率存在較大波動,公司整體的盈利能力較弱。隨著基礎設施建設項目的持續投入,近年來公司負債持續擴張;受益于股東增資和政府資產劃入,公司資本實力不斷提升,負債經營程度有所下降,但目前仍處于較高水平。由于基建業務投入資金規模大,公司非籌資性凈現金流狀況欠佳,且基建項目未來仍有大規模資金需求,后續投融資壓力大。

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公司償債能力方面,得益于政府持續的資產注入,城投公司資本實力不斷增強,但隨著土地整理和基礎設施建設項目的持續推進,公司剛性債務快速擴張,已積累較大的償債壓力;公司基建業務投入資金規模大,非籌資性現金流持續呈大額凈流出狀態,資金平衡對外部融資的依賴度高。此外,公司對控股股東下屬子公司的擔保規模較大,存在擔保代償風險。

自1月份以來,各地城投公司融資壓力驟增,不僅僅是新建項目的需求,更多的源于歷史債務的化解和剛性支出。同時,各區縣大量基礎設施亟待更新。隨著金融監管的日益趨緊,金融機構對無現金流的基礎設施融資較謹慎,傳統國有融資平臺轉型升級迫在眉睫。

地方政府融資平臺發展至今累積了諸多問題,尤其是債務快速擴張致使政府或有債務負擔加重,在一定程度上影響了區域金融和社會穩定。從地方政府債務規模來看,截止到2016年底,江蘇省政府負有償還責任也就是直接債務余額高達10915億元,連續位居榜首;而云南省、山東省、貴州省、廣東省、遼寧省、浙江省6個省份的債務超過8000億元;江西省、重慶省等份債務水平處于4000億元以下。部分地區負債水平過高,區域性債務風險需要關注。

此外,近年來伴隨國家宏觀調控、金融去杠桿、資本市場利率水平抬升,地方融資平臺承受較大融資壓力,部分平臺公司信用等級出現下調。平臺公司信用等級下調一方面表明平臺信用質量有所下滑,另一方面將對平臺公司未來融資帶來較大壓力。從區域分布看,平臺企業評級下調多發生在經濟相對落后區域,近三年主體評級下調的平臺公司所在省份包括遼寧、內蒙古、新疆、廣西、河北、甘肅和河南,其中遼寧省為2016、2017年平臺級別下調次數最多的省份。從行政區劃看,平臺評級下調多發生在市屬國有平臺上,不過近年來省、市級平臺下調占總下調次數比例有一定提升。

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3.3地方融資平臺存續必要性

地方融資平臺公司誕生于90年代,2008年金融危機后加速發展并在全國范圍內鋪開,主要承擔地方城市建設與發展任務。按照地方政府融資平臺所承擔公益性項目的特點及收益回報情況,可以將融資平臺分為:無收益融資平臺,如單純從事城市的道路建設、園林的綠化建設等完全公益性的公共服務與設施投融資的融資平臺;有收益融資平臺,這類融資平臺投資的公益性項目能產生穩定的收入,如高速公路、供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等,但其收入不足以完全覆蓋成本。對于第一類融資平臺,其承擔的無收益公益性項目應當通過地方政府發行債券來籌集資金,納入財政預算管理,此類融資平臺在保障其承擔的在建項目續建和收尾工作后,應予以清理注銷或者轉為無融資功能的公益性機構。對于第二類融資平臺,則仍有存續的必要。

融資平臺在推動新型城鎮化發展中仍將發揮重要作用。城鎮化將是我國未來一段時間經濟增長的重要動力,國家已將新型城鎮化提升至國家戰略。1990年我國城鎮化率為26.4%,到2016年城鎮化率平穩增長至57.4%,從社會發展規律來看,我國的城鎮化正處于加速發展時期。據社科院估計,在2030年前,我國還有3.9億農民需要市民化,農業轉移人口市民化的人均公共成本約13.1萬元,粗略計算,市民化所需公共成本約51萬億元。地方融資平臺依托自身在城市基礎設施及運營服務領域的多年經驗及資源稟賦,在剝離政府融資功能后仍將是推進城鎮化的重要建設主體與運營主體,將在地方經濟發展中扮演著重要角色,緩解城市基礎設施和服務設施的供求矛盾,完善城市功能,改善城市面貌,促進民生改善。

3.4地方政府融資平臺轉型升級存在的問題

(一)轉型定位不明確

隨著國家對平臺類公司的進一步調控,剝離其政府性融資職能也逐漸落實到實處。由于我國經濟體系區域化差異明顯,平臺公司發展水平也各不相同。部分經濟發達地區城市大建設時期基本結束,其平臺公司多轉變為城市服務運營商;部分發展中地區則存在更大的空間和機遇,其平臺公司多轉變為市場化投資公司,并具有一定的市場競爭力,也有平臺公司能肩負城市投資建設、運營服務等功能于一體。但對更多的發展較差、轉型較晚的平臺公司而言,除了政府融資職能外,如何找準契合自身功能的發展方向,如何合理控制資產負債率、優化財務結構,如何應對新時期轉型升級的使命成了各大平臺公司的痛點和難點。

(二)資本運作不規范

因政府以提供政府信用為其各類融資業務進行背書,投融資平臺的償債能力和信用突出,其融資業務在資本市場一向深受追捧,在這個過程中,投融資平臺過度融資的沖動也得到充分釋放。為完成融資業務,地方政府、平臺以及金融機構三方默契一致,因而重復抵押、平臺互保、違規放款等種種不規范的情況屢屢發生;同時,部分平臺公司一直保留以舊還新的融資模式,使得政府債務壓力不斷增大;除此之外,通過平臺融來的資金并不納入財政預算,支出不受約束,容易導致融資被挪用的事情時有發生,一旦發生重大投資風險,將會引起連鎖反應,直接危及地方金融生態穩定。

(三)治理結構不完善

長期以來,地方投融資平臺都是政企不分的典型代表。投融資平臺的班子成員一般納入當地政府組織體系管理,由政府直接任命,部分地區甚至由當地財政、建設部門負責人兼任。在實質運作中,基本上按照政府指令辦事,堅持政治效益和社會效益為先,經濟效益的多寡大都不在考核范圍內,形成行政化干預過多,企業自主性缺乏的現象,這也往往導致經營運作的效率和效益較低。此外,投融資平臺工作所涉及的領域較廣,涵蓋城市建設投資、城建開發、經營管理、政策法規等諸多方面。在轉型過渡期間,人才儲備不足的問題更加凸顯。平臺的組成人員大都由當地政府部門抽調組成,多年的政府工作經歷和習慣使他們無法由政府管理主體轉向市場經營主體,在一定程度上可能會影響平臺公司的決策執行。而平臺招聘市場化專業人才,還面臨薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。

(四)資產整合有風險

在城市開發建設工程中,平臺公司雖然賬面上積累了一定資產,但運作起來,仍然面臨很多問題。首先,資產普遍手續不完善。很多項目都是按政府指令搶工建設,沒有手續,決策程序不規范,導致項目建成后無法確權,也無法形成有效資產。其次,資產無法發揮應有效益。一些公益性項目,例如文化設施、體育設施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設。平臺承擔建設任務,但后期大都移交地方相應職能部門管理運營,雖然賬面上,資產所有權在平臺公司手里,但卻無法實現凈現金流。最后,平臺的資產很多都是由當地政府劃轉,由于涉及利益部門多,在資產劃轉的同時也帶來了相關的人員、債務包袱,導致資產整合存在一定風險。

(五)國資混改難推進

企業規模小,資產證券化率低。區縣所屬國有企業產業層次處于產業鏈的低位,部分國有企業的業務范圍和投資領域相近,運作效率偏低,難以形成產業規模。與此同時,國企上市進程偏慢,資產證券化率低下。公益功能強,收益能力差。隨著金融監管日益趨嚴,融資環境愈加嚴峻,區縣所屬國企原有的銀行貸款融資難以為繼,而相對大部分功能類、公益類的區縣所屬國企而言,在沒有合理的補償機制下資金困境愈加突出,企業的盈利水平弱,現金流較少,導致其難以上市融資,無法發展壯大。國資監管覆蓋面低,企業考核機制有待完善。區縣所屬經營性國資監管工作較為分散,國資監管覆蓋率低仍是需要重點關注的方向,而對于國企的考核機制,企業類型不同,考核指標不同,考核內容與績效比例的準確科學需要進一步完善。

3.5城投等地方融資平臺轉型升級的對策和思考

(一)找準平臺定位,明確轉型發展路徑

在總結歷史經驗的基礎上,立足當前實際,著眼未來發展,城投類地方融資平臺必須剝離其政府性融資職能,從“單純的融資平臺”向“市場化城市綜合運營商”轉型。在轉型過渡期間,平臺公司必須抓住核心競爭優勢,繼續在城市開發建設、基礎設施投資建設運營、城市資產運營、優勢產業培育和產業轉型升級方面發揮中堅力量,形成可復制、模塊化的城市開發建設能力,提升國有資產運營管理能力,確保國有資產保值增值,同時,加大產業引入力度,擇優導入優質的運營商、投資商、開發商共同參與新城市的投資、建設、運營、管理,打造“城市合伙人”體系,實現城市有機更新;設立城市發展基金,導入全過程咨詢體系,在整體結構和頂層設計中實現戰略性布局。例如:杭州市江干區財政局下屬核心平臺,江干區首家AA+級區屬國有企業江干城建與越秀集團、招商組成聯合體,力退杭房、上海中建東孚等知名房企,以總價62.55億元競得艮北新城商業核心區西地塊,向多元化方向發展,走上優化業務結構和完善管理體系的雙重轉型之路;杭州市城市建設發展集團有限公司經過2004年的事轉企,正式成為杭州市城建資產經營有限公司所屬的國有獨資公司,主要負責城建資源性的開發工作;杭州城投網新資產管理有限公司,由杭州城投資產管理集團有限公司和浙大網新建投集團旗下的浙江中網銀新投資管理有限公司共同發起設立,專注于成為“城市運營綜合金融解決方案提供商”。

(二)規范資本運作,嚴格防范債務風險

平臺公司必須建立全面的預算管理制度和投資決策機制,嚴格實行預算管理,實現決策的科學化、規范化和民主化。其次,要建立健全多元化、多層次、結構化的融資渠道,多措并舉,確保資金安全和資金鏈安全。最后,根據城市發展需要,結合自身債務情況,轉型中的投融資平臺要積極協調當地政府,依法合規承接政府公益類項目,加強債務監管,提升地方抗風險能力,積極推進落實引入戰略合作伙伴,組建混合所有制投資管理有限公司,提高投資決策效率、效益、效能。例如:杭州城投資產管理集團有限公司聯合浙江富冶集團有限公司于2016年6月共同出資設立杭州城投富鼎投資管理有限公司,主要從事PE股權投資;城投中泓(杭州)資本管理有限公司,由杭州城投資產管理集團有限公司聯合中科建設供應鏈管理發展(上海)有限公司、浙江中泓投資管理有限公司共同設立,主要從事定增股權投資;浙江中網銀新投資管理有限公司與衢江區國資公司共同設立投資運營管理公司,發起總規模30億的政府引導基金,下設基礎設施、新型產業、創新創業3支子基金,為衢江區城市建設發展、產業轉型升級提供智力、資金支持。

(三)完善治理結構,健全現代企業制度

首先,平臺公司需要構建完善的內部治理結構,改變行政管理現狀,向企業化管理轉變。這就需要平臺公司積極協調與政府的關系,劃清政府與企業的責任,減少行政化干預,賦予平臺公司充分的自助經營全和決策自主權。其次,按照政企分開的要求,建立以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的現代企業制度,提高公司經營管理效率。最后,理順人員身份,建立健全“與選任方式相匹配、與企業功能性質和市場機制相適應、與經營業績相掛鉤”的差異化薪酬分配方法及“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的市場化選人用人機制。例如:浙江國企物產中大集團股份有限公司實施職業經理人制度,以百萬基薪面向海內外市場化招聘金融和高端實業方向的高素質職業經理人,擔任集團副總經理,成為浙江國企改革的一塊探路石。

(四)強化資產重組,奠定轉型發展基礎

資產重組,不是單純的注入資產,而是要注入優質資產、資源、智力(如城市生活垃圾處理、城市污水處理、加油加汽、充電樁、廣告特許經營權等公益性資源),也要剝離無效資產。首先,平臺公司要爭取政府部門的支持,挖掘優質資源、盤活存量資產,實現資產與資金的良性循環,必要時可通過資產證券化直接融資。其次,平臺公司要加強資產優化重組。平臺公司要將分散在各個板塊的資產進行集中管理和優化重組,提升整體運營效益。同時,積極拓展新的業務板塊,使公司具有較強的盈利能力和業務拓展能力,從而實現公司的可持續發展。最后,積極搭建企業內部智庫平臺,引進高層次人才、聘請相關專家,定期組織培訓,完善知識結構,集聚智力資源。例如:杭州金投能源有限公司,由浙江物產經貿集團與杭州市金融投資集團共同投資設立,以成品油批發及加油站拓展為其主營業務,力爭打造一家省內有地位、全國有布局,擁有自主品牌的集成品油儲運、批發、零售相結合的綜合性成品油經營公司;杭州通源廣告發展有限公司是杭州市城市建設發展有限公司所屬的國有獨資有限公司,以戶外廣告開發與經營為主營業務,經市政府和市城建公司的同意,從事市城建資產投資范圍內的廣告資源性開發,包含所有建設的城市道路、地下通道等基礎設施的空間廣告開發。

(五)推動國資混改,實現機制體制全面轉型

以“放開民企準入門檻”為導向。非公有資本能夠參與到國家戰略行業中,打破“國企壟斷”局面,實現公有和非公有資本權責平衡,地位對等的態勢。正如浙江大學民營經濟研究中心主任史晉川教授所指出的:“沒有真正的準入,不可能有真正的混改”。以“規范國企混改體制”為目標。有效保障混改企業各所有制資本同股同權;保障專業性強的民營資本管理運作;保障內外監管體系完善嚴謹;保障混改企業具有充分的開放性與可交易性。以“擴大國企混改規?!睘樽ナ?。推動和支持各所有制資本參與國企混改的實際工作中去。國有企業可以通過股權多元化的途徑引入民營戰略資本,提升國有企業公共服務效能;民營資本也可以通過PPP模式與國有資本合作,積累混合所有制企業的管理經驗。通過各類資本的融合促進,從而擴大非公有資本參與力度,并通過股權架構優化調整,從而實現真正合理的混改結構體系。以“提升國企混改競爭力”為目的。以市場化為導向深度落實國有企業混改策略,充分調動各方積極能動性,加快企業與市場接軌,確保國有資產保值增值。同時,打造資本所有者與勞動者命運共同體,創新企業內部的權利配置,合理分配員工持股比例,引入培養專業隊伍及市場化選聘高端人才,聘用“職業經理人”,從體制機制人才三方面著手,真正把市場機制“師傅領進門”,各企業“修行在個人”,實現混改企業市場競爭優勢。以“優化國企混改渠道”為方向。繼續加大民營資本參與國企混改的引導力度,引進增量為主、存量出售相結合的模式有效降低改組的風險和阻力。日前財政部《關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》(財建〔2017〕743號)鼓勵以多種形式加大國有資本對公益性行業的投入,通過投資入股、聯合投資、并購重組等多種方式,與民營企業進行股權融合、戰略合作、資源整合,發展混合所有制經濟。同時,針對國有與民營資本共同設立股權投資基金、國有資本資產證券化亦或是員工持股等實現混改的方式進行結構優化,完善相關政策,健全審核程序,規范操作流程,嚴格資產評估,建立健全股權流轉和退出機制,杜絕內部操作,防止利益輸送,以拓寬國企混改的方式。例如,杭州市路橋集團股份有限公司(杭州市城市建設投資集團有限公司持股56%,剩余44%股份由個人投資者持有)的前身為杭州市路橋總公司(杭州市道橋養護處),于2004年8月事業單位轉企改制而成,是一家集市政道路、橋梁、排水、河道、隧道、園林綠化施工及養護、環衛保潔,瀝青混合料生產、運輸、施工、試驗及市政材料供應、機械維修為一體的綜合性施工企業;杭州市城建開發集團(大家房產)(杭州城建眾創投資股份有限公司持股55%、杭州市城市建設投資集團有限45%)創建于1982年,1990年經建設部批準為具有城市綜合開發一級資質的開發企業,1999年經國家工商局注冊創立“大家房產”品牌,主要從事住宅開發與經營、金融投資、大中型市政公建及代建、商業開發、物業服務等業務。

4.二十三號文和資管新規之后平臺公司融資實操

在金融強監管、融資渠道逐漸收緊的新形勢下,各種政策法規接連發布,特別是財金23號文直接圍堵地方政府、融資平臺、中介公司、金融機構之間的資金鏈,2018年平臺公司或將面臨融資的嚴峻考驗。目前對于平臺公司大部分融資貸款仍來源于銀行貸款,有部分貸款通過信托和融資租賃,但是由于23號文和即將出臺的資管新規,政信融資將會受到很大限制。也許本來發行企業債可以成為平臺公司重要融資渠道,例如城投債、企業專項債、綠色債券、項目收益債等,但是194號文的出臺又為發債蒙上一層陰影。不過目前政策文件仍鼓勵平臺公司進行資產證券化融資和探索債轉股形式解決存量債務問題。

4.1信托通道融資

信托

按照是否有銀行參與,地方政府信托融資分為集合信托和銀信合作理財。集合信托主要是指受托人把多個委托人交付的信托財產加以集合地管理、運用或處分的方式。銀信合作指銀行發行理財產品,購買信托公司發行的信托產品,投資于地方政府融資平臺的股權或債權,同時政府向銀行和信托出具回購的承諾函。銀信合作與傳統的集合信托產品的主要區別是傳統信托計劃的資金用途都是具體項目,而銀政信產品大多投向政府平臺公司。

集合信托

信托公司同地方政府合作主要采取三種形式:一是信托公司發行信托產品,以股權投資的方式階段性入股于地方融資平臺,將資金投入政府指定的項目,待階段性持股期滿時,由政府指定機構按約定的價格溢價回購上述股權。但是這種形式已違背23號文“穿透原則”,仍是政府承擔固定回購責任。二是相對比較簡單的信托貸款的方式,即由信托公司募集社會資金,然后把資金貸給地方政府發起的項目投資公司,而在貸款過程中引入地方政府作為第三方為信托提供擔保。但是政府信用擔?,F已禁止,不過政府設立的融資擔保公司可以進行有限擔保。第三種則兼顧了前兩種操作模式,即信托計劃中既有債權設計又有股權設計,采用結構化的方式運作。而結構化的方式若是政府作為劣后級,則可被視為通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式融資,現在也是被23號文禁止的。

銀信合作

最早進行銀信合作的是一些融資渠道比較匱乏的經濟欠發達地區政府。在2008年7月,中融信托、昆明市人民政府與富滇銀行聯合發行了20億元的“新昆明信托”人民幣理財產品,首次創造了銀政信這種金融產品。中融信托將受托資金用于對昆明市土地開發投資經營有限責任公司(以下簡稱“昆明土投”)的增資擴股,期限為2年,期滿后,昆明市國資委按約定價格溢價回購中融信托持有的昆明土投股權,如果到時昆明市國資委未能按約定回購,昆明市財政局承諾對股權進行回購。這部分資金將納入當年財政預算安排并提請人大審議。在各種監管下,承諾函被禁止,以前銀信合作模式已被叫停。

在防范地方政府債務風險、金融強監管下,2017年12月22日銀監會發布《關于規范銀信類業務的通知》(銀監發〔2017〕55號)規定信托公司不得將信托資金違規投向房地產、地方政府融資平臺、股市、產能過剩等限制或禁止領域等。這意味著對于信托公司來說,信托資金必須對應項目,天津信托因“地方融資平臺貸款業務未直接對應項目、資金使用監控不到位”正違反了國發〔2010〕19號文。23號文要求確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息,項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排,國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。

總的來說,信托應該為平臺公司提供市場化的融資,應將平臺公司與政府信用剝離,項目貸款要測算好項目現金流,公益性項目投資要納入政府預算,政府對平臺公司公益性項目或準公益性項目提供可行性缺口補助、政府付費、財政補貼、以獎代補等財政資金安排作為平臺公司的信托貸款償還來源。

4.2發行債券融資

城投債

《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號文)規定,公益性平臺未來不再保留融資職能,對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司,以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司,要充實公司資本金,完善治理結構,實現商業運作。2015年國務院辦公廳發布《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》(國辦發〔2015〕40號)寬松了融資平臺發債條件,2015年和2016年城投債凈融資額均為正值。但是2016年8月之后隨著平臺公司發債條件收緊,基建中公益性平臺公司的融資占比正在逐步下滑。

專項債券(企業)

這里需要區分地方政府專項債券和企業專項債券,地方政府專項債券類型目前為土地儲備、收費公路、軌道交通、棚改四種,屬于財政部管理,由各市、縣上報,省統一代發轉貸給市、縣。平臺公司發行的專項債券屬于企業債,由發改委管理,四個專項債券涉及養老產業、戰略性新興產業、城市停車場和城市地下綜合管廊建設,均屬于重點投資和消費領域。

例如:2016年,郴州市百福投資集團有限公司發行養老產業專項債券不超過14.9億元,所籌資金12億元用于郴州市百福綜合養老產業項目的建設;邵陽都梁投資發展有限公司發行養老產業和停車場建設專項債券不超過11.1億元。

綠色債券

發改委出臺了《綠色債券發行指引》(發改辦財金〔2015〕3504號),明確對節能減排技術改造、綠色城鎮化等12個具體領域進行重點支持。

2017年1月18日,全國首支城投平臺公司綠色債券發行-陜西省西咸西區灃西新城開發建設(集團)有限公司公開發行綠色債券16.7億元。2017年以來,發行綠色債券的城投增多,得益于綠色債券審核程序較快,募集資金占項目總投資比例放寬至80%,發行企業不受發債指標限制;在資產負債率低于75%的前提下,核定發債規模時不考察企業其他公司信用類產品的規模等諸多優勢。

項目收益債

項目收益債指由項目實施主體或其實際控制人發行的,與特定項目相聯系的,債券募集資金用于特定項目的投資與建設,債券的本息償還資金完全或主要來源于項目建成后運營收益的企業債券。2014年5月,國家發改委發布《國家發展改革委辦公廳關于創新企業債券融資方式扎實推進棚戶區改造建設有關問題的通知》(發改委財金〔2014〕1047號),明確要推進企業債券品種創新,研究推出棚戶改造項目收益債券。2015年2月,發改委發布《關于進一步改進和規范企業債券發行工作的幾點意見》,明確鼓勵各地結合PPP和創新預算內投資方式,積極研究擴大項目收益債券、可續期債券等創新品種規模。2015年7月,發改委為規范項目收益債發行管理工作,發布(發改辦財金〔2015〕2010號)及《項目收益債券申請材料參考目錄》,標志著發改委管轄下的項目收益債券管理規定正式出臺。2017年10月18日全國首單項目收益債-陜西旅游集團延安文化旅游產業投資有限公司2017年非公開發行項目收益專項公司債券(第一期,債券簡稱:17延安01,債券代碼:145736)掛牌上市,發行規模3.5億元,債券期限為10年。

發改委和財政部2018年2月8日聯合發布《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》(發改辦財金〔2018〕194號)規定嚴禁將公立學校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施等公益性資產及儲備土地使用權計入申報企業資產??偟膩碚f,194號文之后,債券的發行需要平臺公司有效資產和自身實力,這也是平臺公司市場化轉型的“助手”。不受政策影響的“資產證券化”和“債轉股”

根據資產證券化的特點,能資產證券化的項目必定是具有一定現金流的項目,本身具有項目融資功能,而債轉股是平臺公司化解存量債務的有效手段,因此在目前嚴控地方政府債務風險下政府和監管部門大力提倡資產證券化和債轉股。

資產證券化

《關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見》(國發〔2016〕81號)提出規范地方政府債務管理,鼓勵平臺公司市場化轉型改制,支持開展基礎設施資產證券化試點。目前城市基礎設施ABS可供選擇的模式包含:專項資產管理計劃和資產支持票據。資產證券化對融資主體(發起人)并沒有具體的要求,即使信用級別不高,只要有優質資產可以帶來穩定可預測的現金流(最好每年收費超過1億),就可以發行資產證券化產品,并且發行規模不受凈資產規模40%的限制。但由于中國目前ABS還沒有完善的法律保證SPV基礎資產風險隔離,發起人信用評級不到AA的,必須提供增信措施使債項達到AA及以上。融資資金可以用于生產經營,也可以用于償還銀行貸款,資金用途不受監管部門限制。通過非公開發行城建資產證券化產品,使得信息披露要求和披露成本低于其他融資工具。

債轉股

《關于市場化銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的通知》(發改財金〔2018〕152號文)明確指出了允許采用股債結合、以股為主的綜合性方案降低企業杠桿率。該文允許實施機構設立私募股權投資基金開展債轉股。

同時在資管新規(征求意見稿)中明確指出一是資產證券化業務不適用本意見;二是銀行的公募產品以固定收益類產品為主,如發行權益類產品和其他產品,須經銀行業監管部門批準,但用于支持市場化、法治化債轉股的產品除外;三是私募產品的投資范圍由合同約定,可以投資債權類資產、上市交易(掛牌)的股票、未上市企業股權(含債轉股)和受(收)益權,并嚴格遵守投資者適當性管理要求。

5. 中國地方政府投融資平臺100強排行榜

6. 地方政府融資平臺相關政策匯總

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